Infraestructura verde

Entre la ciudad consolidada y el territorio rural y natural existe un amplio conjunto de bosques, riberas, corredores ecológicos, parques periurbanos, áreas agrícolas o incluso espacios degradados que durante mucho tiempo se han gestionado como piezas independientes. Sin embargo, su capacidad para regular el agua y la temperatura, conservar la biodiversidad, capturar carbono, reducir riesgos o favorecer la conectividad ecológica está impulsando una nueva forma de entender estos espacios: no como una suma de zonas verdes, sino como una infraestructura territorial que debe planificarse, conservarse y dotarse de recursos como cualquier otra infraestructura municipal.

Este cambio de enfoque es el punto de partida de la Guía de Recomendaciones para la Gestión de la Infraestructura Verde Periurbana, que plantea un marco para ayudar a las administraciones locales a identificar, planificar y gestionar estos activos desde criterios de conectividad, multifuncionalidad y prestación de servicios ecosistémicos. Inventariar y cartografiar el territorio, establecer prioridades de conservación y restauración, adaptar la gestión al cambio climático, ordenar el uso público o incorporar nuevos criterios a la contratación y el mantenimiento son algunas de las cuestiones que aborda.

José María Hernández De Andrés, secretario general de ASEJA, desgrana las claves para trasladar estos principios a la gestión municipal y avanzar desde el mantenimiento de espacios verdes aislados hacia la gestión de sistemas territoriales vivos y conectados. Una transformación que exige conocimiento, planificación y financiación, pero también nuevos modelos de gobernanza, contratación y colaboración público-privada capaces de garantizar la funcionalidad de estas infraestructuras a largo plazo.

 

La guía define la infraestructura verde periurbana como un espacio de transición entre la ciudad, el medio rural y el natural. ¿Por qué es estratégico que los municipios empiecen a considerar estos espacios como una infraestructura y no simplemente como zonas verdes situadas en su periferia?

Estratégico o no, este espacio de transición es una infraestructura, y la asimilación del cambio de concepto es fundamental. Hablar de infraestructura verde periurbana significa dejar de entender estos espacios como una suma de zonas verdes aisladas y empezar a considerarlos como un sistema territorial que presta funciones esenciales al municipio.

 

Una ciudadanía que conoce el valor de un espacio, que lo considera y hace suyo, que lo respeta, entiende mucho mejor por qué existen determinadas restricciones y participa más activamente en su vigilancia y cuidado

 

Una infraestructura convencional -una red viaria, hidráulica o energética- se planifica, se inventaría, se mantiene y se dota de recursos porque sabemos que resulta imprescindible para el funcionamiento del municipio. La infraestructura verde periurbana debe de recibir un tratamiento equivalente, aunque sus componentes sean naturales o seminaturales. Bosques, riberas, corredores ecológicos, parques periurbanos o incluso espacios degradados, pueden desempeñar funciones esenciales de regulación hídrica y térmica, reducción del efecto isla de calor, conservación de la biodiversidad, captura de carbono, prevención de riesgos o movilidad sostenible. Se trata de infraestructuras fundamentales, infravaloradas en muchas ocasiones.

Además, la infraestructura verde periurbana constituye una auténtica zona de transición entre la ciudad y el territorio. Su adecuada gestión permite controlar la fragmentación del paisaje y mantener la continuidad ecológica. La propia Guía destaca que estos espacios deben de entenderse desde principios básicos ambientales como la conectividad, la multifuncionalidad y la prestación de servicios ecosistémicos.

Desde ASEJA, consideramos especialmente importante que este cambio conceptual tenga una consecuencia práctica: si reconocemos la infraestructura verde periurbana como infraestructura, debemos planificarla, conservarla y financiarla como tal.

 

Bosques, riberas, áreas agrícolas, vías pecuarias, parques periurbanos e incluso terrenos degradados pueden formar parte de una misma red. ¿Está suficientemente identificada y cartografiada esta infraestructura en los municipios españoles o sigue existiendo un déficit de conocimiento sobre los activos disponibles?

Existe todavía un importante margen de mejora tanto en su conocimiento, como en su mapeo. El grado de conocimiento es muy desigual entre municipios y depende de sus recursos técnicos, de la existencia de instrumentos de planificación y, sobre todo, de que exista una visión integrada del territorio.

En muchos casos, conocemos perfectamente determinados elementos -un parque periurbano, un monte municipal, un cauce o una vía pecuaria-, pero no necesariamente conocemos cómo interactúan entre sí, ni qué papel desempeñan dentro de una red ecológica más amplia. Y esa segunda dimensión es precisamente la que permite hablar de infraestructura verde.

 

La Guía apuesta por avanzar hacia un inventario georreferenciado y una caracterización ecológica integral, que permita identificar nodos, corredores, barreras, espacios de oportunidad y servicios ecosistémicos

 

Por eso, la Guía apuesta por avanzar hacia un inventario georreferenciado y una caracterización ecológica integral, que permita identificar nodos, corredores, barreras, espacios de oportunidad y servicios ecosistémicos. No se trata únicamente de saber de cuántas hectáreas disponemos, sino de conocer, por ejemplo, qué funciones desempeñan en el conjunto del territorio y cuál es su estado de conservación.

Aquí existe una oportunidad extraordinaria para combinar conocimiento técnico, sistemas de información geográfica, teledetección y herramientas de monitorización. Y también para que las empresas especializadas aportemos nuestra experiencia de campo. La colaboración entre administración y sector privado resulta especialmente valiosa cuando se trata de transformar la información territorial en decisiones concretas de gestión.

 

La guía insiste especialmente en la conectividad. ¿Qué pierde una ciudad cuando gestiona individualmente sus parques, corredores, riberas y espacios naturales sin concebirlos como una red conectada?

Pierde buena parte del potencial que tiene la infraestructura verde. Un conjunto de espacios verdes aislados puede tener un valor paisajístico y recreativo importante, no cabe duda al respecto; pero su funcionalidad ecológica es muy inferior a la de una red conectada.

La conectividad permite el desplazamiento de especies, el intercambio genético y la continuidad de procesos ecológicos. Y aún la importancia de lo anterior, sus beneficios van mucho más allá de la biodiversidad: permite, entre otras muchas, gestionar mejor el agua, reducir la fragmentación del territorio, favorecer la adaptación al cambio climático y conectar los beneficios ambientales del entorno periurbano con la ciudad.

Por eso, la Guía plantea una cuestión especialmente relevante: no debemos contemplar la infraestructura verde urbana y la periurbana como dos realidades fragmentadas e independientes. Los cauces, los corredores verdes, el arbolado, los parques y los pequeños espacios naturales pueden actuar como elementos de conexión entre ambas infraestructuras, siendo muy necesario su fomento, además de su cuidado.

 

La colaboración entre administración y sector privado resulta especialmente valiosa cuando se trata de transformar la información territorial en decisiones concretas de gestión

 

Si gestionamos cada espacio de forma aislada, corremos el riesgo de optimizar pequeñas piezas y perder la funcionalidad del conjunto. En cambio, cuando pensamos en red, cada actuación puede reforzar a las demás. Y eso también tiene una traducción económica: una intervención correctamente situada, puede generar beneficios muy superiores a los que tendría esa misma actuación considerada de manera independiente.

 

 

¿Cuáles son actualmente los principales problemas que encuentran las administraciones locales a la hora de gestionar la infraestructura verde periurbana?

Me atrevería a señalar cinco grandes retos: conocimiento, planificación, coordinación, recursos y gestión especializada.

En primer lugar, se hace preciso conocer mejor aquello que gestionamos.

En segundo lugar, es necesario incorporar la infraestructura verde periurbana a la planificación municipal con una perspectiva a medio y largo plazo.

En tercer lugar, se hace preciso coordinar competencias y administraciones que tradicionalmente han trabajado de manera sectorial y separada.

El cuarto reto es evidente y necesariamente económico. La infraestructura verde, en sus distintas vertientes, necesita ineludiblemente recursos para conservarse y también, cuando se precise, para restaurarse. Y aquí debemos superar la idea de que una vez realizada una inversión inicial, el espacio queda automáticamente garantizado. Una infraestructura verde mal mantenida, pierde indefectiblemente y de forma progresiva, buena parte de sus funciones, cuando no conlleva su degradación o, incluso su desaparición.

Finalmente está la especialización. Gestionar un parque urbano y gestionar un bosque periurbano, una ribera o una zona de interfaz urbano-forestal no son exactamente la misma actividad. Requieren conocimiento ecológico, forestal, paisajístico y técnico, además de capacidad operativa.

Precisamente, por eso consideramos que la colaboración público-privada tiene un enorme recorrido, además de ser una baza de primer orden. La administración debe mantener la dirección estratégica y la responsabilidad sobre el interés público, pero puede apoyarse en empresas especializadas que aportan conocimiento, medios técnicos, innovación y capacidad de gestión. La propia Guía plantea distintas fórmulas contractuales y de colaboración en función de las necesidades de cada municipio.

 

Un conjunto de espacios verdes aislados puede tener un valor paisajístico y recreativo importante, no cabe duda al respecto; pero su funcionalidad ecológica es muy inferior a la de una red conectada

 

Una de las propuestas de la guía es diferenciar entre espacios que deben conservarse y otros que necesitan ser restaurados. Para un ayuntamiento, ¿qué criterios deberían determinar dónde actuar primero y dónde resulta más eficiente invertir los recursos disponibles?

La primera regla consideramos que es sencilla: no todos los espacios necesitan el mismo nivel de intervención y no todos generan el mismo retorno ambiental y social.

Un municipio debería partir de un diagnóstico que permita conocer el estado de conservación, el valor ecológico, la conectividad, los riesgos existentes, los servicios ecosistémicos que presta cada espacio y las oportunidades de restauración.

En términos generales, debemos proteger prioritariamente aquellos espacios que tienen un elevado valor ecológico y cuya pérdida sería difícilmente reversible. Después debemos identificar aquellos puntos cuya restauración permita recuperar funciones esenciales o conectar áreas actualmente fragmentadas. Y también debemos prestar atención a los espacios degradados que, pese a su situación actual, puedan convertirse en piezas estratégicas de la red.

La Guía incorpora precisamente esta lógica al distinguir entre espacios consolidados y áreas de oportunidad, entre ellas terrenos degradados o residuales susceptibles de restauración ecológica.

Desde el punto de vista de la gestión pública, esto permite pasar de una política basada exclusivamente en actuaciones aisladas a una verdadera planificación de prioridades, algo esencial cuando los recursos económicos y humanos son limitados.

 

La Guía plantea una cuestión especialmente relevante: no debemos contemplar la infraestructura verde urbana y la periurbana como dos realidades fragmentadas e independientes

 

Todos los ayuntamientos son perfectamente conocedores de los espacios de oportunidad que le brinda su territorio, y de los niveles de intervención que precisan. Cuestión distinta es la prioridad que a los mismos se le quiera dar.

 

La presión ciudadana sobre estos espacios puede generar impactos ambientales y también mayores costes de limpieza, mantenimiento o vigilancia. ¿Cómo se encuentra el equilibrio entre facilitar el acceso y preservar sus funciones ecológicas?

La respuesta no debe ser ni cerrar los espacios naturales al ciudadano ni asumir que cualquier uso es compatible con cualquier territorio. El equilibrio se encuentra en una gestión ordenada del uso público.

La Guía propone precisamente trabajar con diferentes niveles de uso: zonas de conservación prioritaria, zonas de uso moderado y espacios preparados para soportar una utilización más intensiva. Esto permite concentrar determinados usos allí donde el territorio puede soportarlos, y proteger aquellas áreas más sensibles.

También resulta fundamental invertir en infraestructuras de soporte adecuadas: senderos, señalización, áreas de descanso, accesos y sistemas de gestión de residuos. Paradójicamente, una pequeña inversión bien diseñada puede reducir considerablemente los costes posteriores de limpieza, saneamiento, reparación o vigilancia.

Y hay un tercer elemento que considero absolutamente imprescindible: la educación ambiental. El ciudadano no debe de ser contemplado únicamente como usuario, sino como aliado en la conservación del medio. Una ciudadanía que conoce el valor de un espacio, que lo considera y hace suyo, que lo respeta, entiende mucho mejor por qué existen determinadas restricciones y participa más activamente en su vigilancia y cuidado.

 

El cambio climático introduce nuevas exigencias relacionadas con sequías, inundaciones, olas de calor o incendios. ¿Hasta qué punto está cambiando ya la forma de diseñar, conservar y mantener estos espacios?

Está cambiándola profundamente. Ya no podemos diseñar y mantener la infraestructura verde pensando únicamente en las condiciones climáticas del pasado.

 

Es necesario incorporar la infraestructura verde periurbana a la planificación municipal con una perspectiva a medio y largo plazo

 

Ahora tenemos que seleccionar especies adaptadas, gestionar de manera mucho más eficiente el agua, recuperar suelos, favorecer la infiltración, reducir la escorrentía y preparar los espacios frente a fenómenos extremos, cada día por desgracia más comunes. En determinadas zonas será igualmente necesario incorporar una gestión específica del riesgo de incendios y de la interfaz urbano-forestal.

La ventaja de la infraestructura verde es que puede convertirse precisamente en una de nuestras principales herramientas de adaptación. Los Sistemas Urbanos de Drenaje Sostenible, las zonas de retención, la restauración de riberas, los corredores verdes o la recuperación de suelos, son ejemplos de cómo podemos utilizar procesos naturales para responder a problemas que tradicionalmente hemos intentado resolver exclusivamente mediante infraestructura gris.

Esto también obliga a cambiar el concepto de mantenimiento. Tenemos que avanzar desde un mantenimiento exclusivamente reactivo hacia una gestión adaptativa, basada en indicadores, seguimiento y capacidad de modificar las actuaciones cuando cambian las condiciones ambientales, tal y como está sucediendo.

 

 

La gestión de la infraestructura verde periurbana atraviesa competencias de medio ambiente, urbanismo, movilidad, agua o protección civil y, en muchos casos, supera los propios límites municipales. ¿Cómo debería organizarse esa gobernanza para evitar una gestión fragmentada?

La gobernanza es probablemente uno de los grandes retos de la infraestructura verde periurbana, porque la naturaleza no entiende de los límites administrativos existentes.

El primer paso debe ser asumir una visión multiescalar. Un corredor ecológico, una cuenca hidrográfica o una interfaz forestal pueden atravesar varios municipios y afectar a competencias autonómicas o estatales. Por tanto, necesitamos mecanismos estables de coordinación y no únicamente colaboraciones puntuales.

A escala municipal, también es necesario superar la gestión por compartimentos estancos. Urbanismo, medio ambiente, movilidad, agua, parques y jardines, protección civil… deben compartir información y objetivos. La Guía insiste precisamente en la necesidad de coordinación entre agentes y en una gestión holística de la infraestructura verde.

 

La infraestructura verde, en sus distintas vertientes, necesita ineludiblemente recursos para conservarse y también, cuando se precise, para restaurarse

 

Y aquí las asociaciones tenemos un papel importante. La colaboración que hemos desarrollado entre la FEMP, ASEJA y la AEPJP demuestra que es posible reunir la perspectiva de las administraciones locales, el conocimiento técnico y la experiencia de las empresas especializadas. La propia elaboración de esta Guía es, en ese sentido, un claro ejemplo de la gobernanza colaborativa que defendemos, y de los buenos resultados de la colaboración público-privada.

 

La guía dedica una parte específica a la contratación y al estudio económico. ¿Están los actuales contratos municipales de conservación y mantenimiento preparados para gestionar la infraestructura verde desde criterios de funcionalidad ecológica, resiliencia y servicios ecosistémicos? ¿Qué debería cambiar en los pliegos?

Estamos avanzando, pero todavía existe un amplio margen de mejora. Muchos contratos municipales han estado históricamente orientados a mantener, sin más, determinados estándares físicos -frecuencias de siega, poda, limpieza, riego, etc.-; y necesitamos evolucionar hacia contratos que también definan objetivos de funcionalidad y resultados ambientales.

Esto exige, en primer lugar, que la administración conozca suficientemente el activo que quiere contratar. Después, que los pliegos definan objetivos claros, medibles y técnicamente realistas: eficiencia hídrica, biodiversidad, reducción de residuos, gestión de biomasa, conectividad, adaptación climática o reducción de emisiones, por ejemplo.

La LCSP ofrece herramientas suficientes para avanzar en esta dirección mediante criterios ambientales, condiciones especiales de ejecución, contratos mixtos y otras fórmulas. La Guía analiza precisamente estas posibilidades y plantea incluso modelos contractuales vinculados a resultados ambientales.

Desde ASEJA defendemos además contratos con duraciones adecuadas a los ciclos naturales. No podemos pretender restaurar un ecosistema o consolidar una plantación mediante contratos excesivamente cortos. La infraestructura verde necesita continuidad, seguimiento y evaluación, y desde luego, un necesario y suficiente dimensionamiento presupuestario para abarcar la totalidad de actuaciones que se precisen acometer.

Y esto no significa únicamente contratar más, sino contratar mejor, aprovechando la capacidad de innovación y especialización de nuestras empresas.

 

Una infraestructura verde mal mantenida, pierde indefectiblemente y de forma progresiva, buena parte de sus funciones, cuando no conlleva su degradación o, incluso su desaparición

 

Uno de los retos habituales de las administraciones es justificar económicamente actuaciones cuyos beneficios no siempre tienen un retorno financiero directo. ¿Cómo puede trasladarse el valor de los servicios ecosistémicos a la planificación presupuestaria y a las decisiones de inversión municipal?

Tenemos que cambiar el planteamiento. No deberíamos preguntarnos únicamente cuánto cuesta mantener una determinada infraestructura verde, sino también, cuánto le costaría al municipio no disponer de ella.

Un bosque periurbano que reduce temperaturas, una ribera que contribuye a laminar una inundación, un suelo permeable que favorece la infiltración o un corredor vegetal que mejora la calidad ambiental, están generando, además de beneficios ambientales, sociales y de salud, beneficios económicos, aunque no exista una factura asociada a cada uno de ellos.

La Guía propone precisamente identificar y cuantificar servicios ecosistémicos como la regulación climática, la depuración del aire y del agua, la recarga de acuíferos, el recreo o el bienestar ciudadano.

Esto permite incorporar una visión de costes evitados. Una inversión preventiva en infraestructura verde puede reducir en el futuro determinados gastos de drenaje, gestión de inundaciones, mantenimiento, consumo de agua o restauración de espacios degradados; aportando además, otros innegables beneficios, por ejemplo sociales, vinculados a la salud física y mental, generación de espacios comunitarios, mitigación del ruido…

Desde ASEJA creemos que esta perspectiva económica es fundamental para que la infraestructura verde deje de considerarse una partida exclusivamente ambiental y pase a integrarse plenamente en las políticas municipales de resiliencia, salud, movilidad, agua y adaptación climática.

 

Si un municipio quisiera comenzar mañana a aplicar las recomendaciones de esta guía, ¿cuáles deberían ser sus primeros pasos y qué resultados razonables podría esperar a medio plazo?

Plantearía dar cinco pasos:

El primero sería conocer y cartografiar: elaborar un inventario de los elementos que pueden formar parte de la infraestructura verde periurbana.

El segundo, realizar un diagnóstico de su estado, identificando valores, problemas, riesgos, corredores, barreras y oportunidades de restauración.

 

La colaboración que hemos desarrollado entre la FEMP, ASEJA y la AEPJP demuestra que es posible reunir la perspectiva de las Administraciones locales, el conocimiento técnico y la experiencia de las empresas especializadas

 

El tercero sería establecer una red objetivo, determinando qué espacios deben conservarse, cuáles necesitan restauración y dónde existen oportunidades para mejorar la conectividad.

El cuarto consistiría en traducir esa estrategia a un programa de actuaciones y a una planificación económica realista.

Y el quinto, dotarse de un modelo adecuado de gestión, mantenimiento y seguimiento, incluyendo los instrumentos de contratación necesarios.

Y todo lo anterior, intentando hacer partícipe de dichas actuaciones a los vecinos, con la finalidad de que consideren como propias las actuaciones a acometerse, sintiéndose a su vez corresponsables de la gestión y de los resultados de todo ello.

No esperaría resultados espectaculares de un día para otro, pues la infraestructura verde trabaja con procesos naturales y requiere de tiempo. Pero sí podemos obtener resultados relativamente rápidos en materia de planificación, conocimiento del territorio, reducción de consumos, ordenación del uso público y priorización de inversiones. A medio plazo, los beneficios más importantes serán una mayor resiliencia, una mejora de la biodiversidad y de la conectividad y, sobre todo, una gestión mucho más eficiente del patrimonio natural municipal.

La Guía pretende facilitar ese primer paso: ofrecer a los técnicos municipales un marco operativo, técnico, jurídico, económico y administrativo que puedan adaptar a la realidad de cada municipio, siendo conscientes de las diferencias y de las dificultades que comporta.

 

¿Cómo imaginan la gestión de la infraestructura verde periurbana dentro de diez años? ¿Qué papel tendrán herramientas como la monitorización, los sistemas de información geográfica, las soluciones basadas en la naturaleza o nuevos modelos de contratación?

Me gustaría creer que dentro de diez años hablaremos de la infraestructura verde periurbana con la misma naturalidad con la que hoy hablamos de otras infraestructuras municipales.

Para entonces, seguro que dispondremos, gracias a los avances que se están dando, inventarios georreferenciados mucho más precisos, sistemas de monitorización capaces de proporcionar información prácticamente en tiempo real y herramientas de análisis que permitirán conocer la evolución de la biodiversidad, el estado de la vegetación, el comportamiento hídrico o la vulnerabilidad frente a determinados peligros.

 

Tenemos que avanzar desde un mantenimiento exclusivamente reactivo hacia una gestión adaptativa, basada en indicadores, seguimiento y capacidad de modificar las actuaciones cuando cambian las condiciones ambientales

 

Las soluciones basadas en la naturaleza tendrán también un protagonismo mucho mayor, especialmente en la gestión del agua, la adaptación climática y la prevención de determinados riesgos. Y veremos una evolución de la contratación pública hacia modelos en los que no se valore únicamente la ejecución mecanizada de determinadas tareas, sino también los resultados obtenidos y la calidad ambiental conseguida.

Pero hay algo que considero todavía más importante: la tecnología será una herramienta, no el objetivo. El verdadero cambio será cultural. Los municipios pasarán progresivamente de gestionar espacios verdes a gestionar sistemas territoriales vivos.

Y en ese escenario la colaboración público-privada será esencial. La administración seguirá definiendo las políticas públicas y garantizando el interés general, mientras que las empresas especializadas podremos aportar conocimiento técnico, capacidad de innovación, tecnología y experiencia en la gestión diaria.

Desde ASEJA estamos convencidos de que esa colaboración es una de las claves para convertir la infraestructura verde periurbana en una verdadera política pública de largo recorrido. La propia elaboración de esta Guía, fruto del trabajo conjunto de la FEMP, ASEJA y la AEPJP, constituye una buena muestra de que cuando administración, conocimiento técnico y sector empresarial trabajan conjuntamente, podemos generar herramientas mucho más útiles y aplicables para los municipios.