Medio Ambiente

La economía circular ha dejado de ser un concepto aspiracional para convertirse en una palanca estratégica de transformación de las políticas públicas locales. En un contexto marcado por la presión normativa europea, la urgencia climática y la necesidad de optimizar recursos, los ayuntamientos están llamados a desempeñar un papel decisivo en la transición hacia modelos de producción y consumo más sostenibles. Y pocas herramientas tienen hoy tanto potencial transformador como la compra y la contratación pública.

Desde los servicios urbanos hasta la obra pública, pasando por el suministro energético, la limpieza o la alimentación, las decisiones de compra de las administraciones locales no solo condicionan la calidad de los servicios municipales, sino que envían señales claras al mercado, impulsando la innovación, la descarbonización y el uso eficiente de los recursos. Sin embargo, integrar criterios de economía circular de forma sistemática en los procesos de contratación sigue planteando retos técnicos, operativos y de medición de impacto, especialmente en los municipios de menor tamaño.

En este contexto, el Programa de Compra y Contratación Verde de Euskadi se ha consolidado como uno de los referentes a nivel estatal, gracias a un enfoque práctico, una gobernanza multinivel y un fuerte acompañamiento técnico a las entidades locales. Al frente de esta estrategia se sitúa Nagore Peñalva, directora de Economía Circular del Gobierno Vasco y coordinadora del programa de Compra Verde, con quien conversamos sobre el papel de los ayuntamientos como motor de la transición hacia una economía más circular, los avances logrados y los principales desafíos y prioridades que marcarán la agenda municipal en los próximos años.

 

Los ayuntamientos son actores clave en la transición hacia la economía circular. ¿Qué papel considera que deben desempeñar y qué competencias municipales son más determinantes para impulsar este cambio?

Los ayuntamientos son, sin duda, actores esenciales en la transición hacia la economía circular, tanto por su proximidad a la ciudadanía y al tejido empresarial local como por sus competencias.

Un ayuntamiento puede impulsar la economía circular a través de diferentes instrumentos de política ambiental, como la planificación estratégica; la sensibilización y participación de la ciudadanía; la propia gestión municipal en ámbitos tan relevantes para la economía circular como la gestión de residuos o el urbanismo y la construcción; así como instrumentos económicos, incluyendo la compra y la contratación pública verde, e instrumentos normativos.

De todos ellos, destacaría la planificación estratégica en economía circular. Una planificación estratégica con objetivos medibles y ambiciosos demuestra liderazgo y voluntad política, y ofrece un marco ordenado e integrado para desarrollar todo tipo de actuaciones.

 

“Una planificación estratégica en economía circular, con objetivos medibles y ambiciosos, demuestra liderazgo y voluntad política y ofrece un marco ordenado e integrado para desarrollar todo tipo de actuaciones”

 

 

A nivel técnico, ¿cuáles son los criterios ambientales o circulares más relevantes que los municipios deberían integrar en sus pliegos para generar un impacto real en el mercado y en los servicios públicos?

Cada ayuntamiento debería identificar dónde tiene una mayor capacidad de actuación a través de un análisis de doble materialidad. De forma orientativa, podríamos pensar en sectores y servicios de alto impacto ambiental y económico, como el sector transporte o el sector construcción.

Además, para que la compra pública verde tenga un impacto real resulta importante que los criterios vayan más allá de declaraciones genéricas, centrándose en aspectos medibles y verificables.

 

Para que la compra pública verde tenga un impacto real, es clave que los criterios vayan más allá de declaraciones genéricas y se centren en aspectos medibles y verificables

 

Más allá de la intención, ¿cuáles son hoy las principales barreras que encuentran los ayuntamientos para aplicar criterios circulares de forma sistemática?

Las barreras no se deben tanto a la falta de voluntad, sino, muchas veces, a limitaciones técnicas y operativas. Muchos ayuntamientos carecen de conocimiento especializado para traducir los principios de la economía circular en criterios concretos y verificables. A esto se suma la escasez de recursos humanos y de tiempo, especialmente en municipios pequeños, donde los equipos de contratación están muy ajustados.

Otro obstáculo es la falta de referencias y herramientas prácticas adaptadas a cada sector, lo que dificulta aplicar los criterios de manera sistemática. Finalmente, en algunos ámbitos la oferta del mercado aún es limitada, lo que lleva a pensar que estos requisitos pueden reducir la concurrencia. Superar estas barreras exige acompañamiento técnico, formación continua y herramientas homogéneas que aporten seguridad jurídica y operativa. Por eso, desde Euskadi hemos trabajado en guías, cláusulas tipo y acciones formativas para que los municipios puedan aplicar criterios circulares con confianza

 

“Las barreras no se deben tanto a la falta de voluntad como a limitaciones técnicas y operativas, especialmente en los municipios más pequeños”

 

La compra y contratación verde es una herramienta estratégica, que juega un papel clave como motor de cambio. ¿Qué capacidad real tiene para transformar mercados y acelerar la transición hacia modelos más circulares en el ámbito municipal?

Por un lado, la parte más obvia: la compra y la contratación verde es capaz de transformar un mercado que representará 514 millones de euros en Euskadi en 2025.

Pero no solo eso: a través de la compra y la contratación verde, el ayuntamiento adopta una actitud ejemplarizante ante la ciudadanía, lo que refuerza la credibilidad y la imagen de coherencia del equipo político.

Además, es un factor tractor para las empresas, que reciben una señal del mercado público para mejorar el desempeño ambiental de sus productos y servicios.

 

Una de las grandes dificultades es medir impacto. ¿Qué indicadores considera más adecuados para evaluar los resultados de la contratación pública circular en los municipios?

En el Seminario Internacional PROCURA+ 2025, sobre compra y contratación pública verde, pudimos constatar que la medición del impacto es un reto común en todos los niveles de la administración y en todos los países.

De hecho, medir el impacto es una de las asignaturas pendientes del Programa de Compra y Contratación Verde de Euskadi 2030. Hemos realizado varios pilotos para medir el impacto en términos de ahorro de gases de efecto invernadero y de reducción de materias primas lineales, aplicando un enfoque de ciclo de vida, pero la amplia casuística dentro de la compra pública nos ha llevado a replantearnos la metodología. Tenemos que buscar un equilibrio entre facilidad y precisión.

Lo que sí podemos medir es el porcentaje de licitaciones que incluyen criterios ambientales, tanto en número de licitaciones como en volumen económico. Y estamos muy orgullosos de decir que en 2024 hemos llegado al 48 % de las licitaciones que incluyen criterios ambientales, en volumen económico.

 

“La medición del impacto es un reto común en todos los niveles de la administración y en todos los países”

 

El Programa de Compra Verde de Euskadi es un referente estatal. ¿Qué aspectos —operativos o metodológicos— destacaría como claves de su éxito?

Una de las claves del éxito del Programa de Compra Verde de Euskadi es que no se ha quedado en una declaración de intenciones, sino que ha construido una metodología clara y operativa que facilita su aplicación.

Existe una apuesta política clara, con una gobernanza multinivel. De hecho, el programa es fruto de la colaboración de dos departamentos de gobierno: el Departamento de Hacienda y Finanzas y el Departamento de Industria, Transición Energética y Sostenibilidad, al que represento. El compromiso es total: desde 2023 existe una instrucción del Departamento de Hacienda y Finanzas que impulsa la aplicación de criterios ambientales en las licitaciones de todos los departamentos del Gobierno Vasco y del resto de entidades del sector público de Euskadi.

Además, Ihobe, la Sociedad Pública de Gestión Ambiental del Gobierno Vasco, ejerce de secretaría técnica del proyecto, desempeñando un papel fundamental para que no se apague la llama.

Para ello, desde hace años se ha trabajado para que la compra pública verde sea algo práctico y accesible para los municipios. Se han desarrollado guías y cláusulas tipo que facilitan la incorporación de criterios ambientales en los pliegos, además de definir criterios específicos para sectores clave como la obra pública, la limpieza o la alimentación.

Asimismo, se ofrece acompañamiento técnico y formación continua para aportar seguridad jurídica y operativa, y se han impulsado redes de trabajo colaborativo dentro de Udalsarea 2030, la Red Vasca de Municipios Sostenibles, para compartir experiencias y buenas prácticas.

 

En términos de resultados, ¿qué avances concretos están observando en los municipios vascos respecto a la adopción de criterios de economía circular y contratación verde en los últimos años?

La compra y la contratación pública verde se trabaja con los municipios a través de la red Udalsarea 2030. Esta red nos permite mantener un contacto continuo con los equipos municipales y articular su participación en los nuevos desarrollos vinculados al Programa de Compra y Contratación Verde de Euskadi.

Los ayuntamientos están especialmente activos en la integración de criterios ambientales en el sector de la construcción, un sector de alto impacto tanto en términos ambientales como económicos. Esto nos ha permitido alcanzar un porcentaje muy alto de ambientalización de los pliegos de las licitaciones correspondientes a las categorías prioritarias definidas en el programa.

 

“Los ayuntamientos están especialmente activos en la integración de criterios ambientales en el sector de la construcción”

 

 

¿Cómo valora la evolución del mercado proveedor en materia de soluciones circulares? ¿Está el sector preparado para responder a los requisitos que plantean los ayuntamientos? ¿En qué categorías de contratación identifica mayor potencial para avanzar en circularidad?

La compra y la contratación pública verde es una herramienta que funciona desde la demanda. Esto hay que acompañarlo con un programa de incentivos desde la oferta, y aquí es donde entra el mercado proveedor. En este ámbito, trabajamos con las empresas suministradoras desde dos enfoques.

Por un lado, participan en la fase de definición de las cláusulas ambientales: queremos plantear cláusulas ambiciosas, pero que sean alcanzables por las empresas más avanzadas en materia de sostenibilidad; no queremos licitaciones desiertas.

Por otro lado, disponemos de programas para mejorar el desempeño ambiental de nuestras empresas. Estos programas, como, por ejemplo, Pyme Circular Euskadi o el Basque Circular Hub, permiten a las empresas mejorar sus productos y servicios hasta los estándares marcados en las cláusulas de compra verde, así como avanzar en otras facetas de la sostenibilidad ambiental, como la descarbonización o la economía circular.

 

“Queremos plantear cláusulas ambiciosas, pero que sean alcanzables por las empresas más avanzadas en materia de sostenibilidad”

 

Desde el punto de vista regulatorio, ¿cómo están influyendo las directivas europeas y los nuevos marcos estatales en la incorporación obligatoria de criterios circulares en los contratos municipales?

A la normativa europea y estatal, en nuestro caso, tenemos que sumar también la nueva normativa vasca, que incorpora la compra pública verde como criterio obligatorio. En Euskadi contamos con distintas leyes que establecen obligaciones relacionadas con la compra pública verde, desde la contratación de electricidad con garantía de origen renovable hasta la incorporación del 40 % de materia prima secundaria en la construcción.

Pero sí, el Pacto Verde Europeo y el Pacto por una Industria Limpia han generado un enjambre normativo complejo. Por suerte, disponemos de un servicio de vigilancia que nos ayuda a conocer, cuanto antes, las novedades, digerirlas y trasladarlas a las partes interesadas, tanto públicas como privadas.

Estamos siguiendo de cerca el desarrollo de normativas con impacto en la compra pública, como la revisión de las directivas de contratación pública de 2014 o los futuros Reglamento de Aceleración Industrial y Reglamento de Economía Circular. Además de obligaciones en materia de compra, las nuevas normativas también aportan instrumentos que pueden ser útiles para la compra pública verde, como el pasaporte digital de producto o la etiqueta de intensidad de carbono, y que tendremos que incluir en la revisión de nuestros criterios.

 

Muchos municipios pequeños y medianos carecen de recursos técnicos y especializados. ¿Qué mecanismos de apoyo externo —asistencia técnica, plataformas compartidas, centralización de compras, herramientas digitales, guías regionales— considera más útiles para facilitar la implantación de criterios circulares sin aumentar la carga administrativa?

Destacaría el apoyo del programa al sector público vasco en términos de generación de capacidades. Se trata de poner las cosas fáciles a la persona que prepara la licitación y de darle seguridad. Para ello, disponemos de cláusulas ambientales y pliegos de ejemplo para 31 categorías de productos y servicios, desde textiles hasta construcción, así como de un servicio de resolución de dudas y de ambientalización de pliegos.

Actualmente estamos pilotando una herramienta basada en inteligencia artificial que nos permitirá ofrecer un mejor apoyo a las entidades que nos piden asesoramiento para la ambientalización de pliegos. Creemos que el futuro debe ir por ahí.

 

“Tratamos de poner las cosas fáciles a la persona que prepara la licitación y de darle seguridad”

 

Para cerrar, mirando a medio y largo plazo: ¿cuáles serán, a su juicio, las prioridades y los principales desafíos que deberán abordar los ayuntamientos para consolidar la contratación pública circular como herramienta estructural?

Tenemos que encontrar mejores incentivos para que las entidades locales incorporen cláusulas ambientales de forma sistemática y conjugarlos con herramientas que lo faciliten. Podríamos pensar en un conjunto equilibrado de acciones, como mejorar el reconocimiento; facilitar una evaluación sencilla pero precisa de los beneficios en términos ambientales; o reforzar las herramientas para la inclusión y validación de cláusulas ambientales.

En cualquier caso, nada de esto puede funcionar si no existe un compromiso y un liderazgo político. Es un tema de corresponsabilidad.