Infraestructura verde

Por Jon Aguirre Such, Arquitecto-urbanista, especialista en planificación estratégica y gobernanza urbana

Planificar las ciudades sin un modelo de gobernanza urbana es como construir un edificio sin pensar su estructura: tarde o temprano todo se viene abajo. O, peor aún, nunca llega a levantarse. Esta es la incómoda conclusión a la que he llegado tras casi quince años trabajando codo con codo con administraciones locales. Hay quienes defienden aquello de “planifica, que algo queda”. Y no les falta razón. Yo también estoy convencido de ello: siempre será mejor tener un plan que vagar sin rumbo. Pero una cosa es redactar un documento, y otra muy distinta es hacerlo realidad. Porque mientras el papel lo aguanta todo, la realidad es menos complaciente

Una buena planificación permite anticipar y responder a retos reales y aprovechar ventanas de oportunidad en financiación, alianzas y proyectos transformadores

Ya lo sentenció Helmuth von Moltke en el siglo XIX —y lo firmaría hoy cualquier técnico municipal con tres expedientes abiertos—: “Ningún plan, por bueno que sea, sobrevive al primer contacto con el enemigo, con la realidad”. Y ese enemigo, en las entidades locales, tiene múltiples caras: la complejidad institucional y de la contratación pública, la falta de liderazgo y voluntad política, los tiempos y lógicas electorales, la inercia burocrática, la compartimentación de departamentos… o, simplemente, la ausencia de gobernanza.

¿Significa eso que no hay que planificar? En absoluto. La planificación es imprescindible para saber hacia dónde queremos ir como ciudad, como territorio. No en vano, buena planificación permite anticipar y responder a retos reales —una pandemia, una DANA, un apagón energético— y aprovechar ventanas de oportunidad en financiación, alianzas y proyectos transformadores. Los ayuntamientos que en febrero presentaron sus candidaturas EDIL/PAI saben perfectamente de lo que hablo: sin planificación ni proyectos maduros, no hay millones. También lo decía Séneca: “quien no sabe a dónde va, ningún viento le es favorable”.

Pero tener un plan no basta. Por muy bueno que este sea. Si ese plan no se implementa, no sirve. O mejor dicho: no sirve para lo que importa. Porque lo que importa no es solo planificar ciudades, sino transformarlas para generar impacto positivo en la vida de sus habitantes. Y aquí aparece una sensación que conozco demasiado bien, y que comparto con muchas personas dentro y fuera de los ayuntamientos: la frustración de ver cómo planes valiosos se quedan estancados, atrapados en un limbo técnico-político del que raramente salen.

No en vano, he visto demasiadas veces agendas urbanas aprobadas por pleno, brillantes modelos de ciudad, planes de regeneración urbana... dormidos en un cajón. Y eso no solo desmotiva: desgasta ilusiones, desperdicia recursos y erosiona la confianza pública. No podemos permitirlo. No por quienes redactan los planes, sino por quienes esperan que se ejecuten.

Urge dejar de pensar solo en qué planificar, y empezar a preguntarnos cómo lo vamos a poner en marcha. Qué alianzas necesitamos, qué liderazgos, qué estructuras internas, qué mecanismos de coordinación, qué espacios de participación real.

Por eso urge dejar de pensar solo en qué planificar, y empezar a preguntarnos cómo lo vamos a poner en marcha. Qué alianzas necesitamos, qué liderazgos, qué estructuras internas, qué mecanismos de coordinación, qué espacios de participación real. Porque la planificación no transforma por sí sola. Lo que transforma es su implementación. Y para implementar, hace falta gobernanza.

¿Qué es la gobernanza urbana?

La gobernanza es un concepto que, pese a su uso cada vez más frecuente, suele permanecer difuso o entenderse como un simple sinónimo de “gobierno”. Pero, tal y como ya estableció hace décadas Renate Mayntz, una de las teóricas clave del concepto, la gobernanza (moderna)  es a una forma de gobernar más colaborativa, en la que “los actores públicos y privados, participan y a menudo cooperan en la formulación y la aplicación de políticas públicas” (Mayntz, 2001).  Por lo tanto, la gobernanza implica la coordinación de múltiples actores —públicos, privados y sociales— en un proceso de toma de decisiones en el que cooperan diferentes niveles y sectores. De modo que la gobernanza trasciende la idea tradicional de un gobierno jerárquico para abrazar modelos más flexibles, abiertos y colaborativos.

La gobernanza trasciende la idea tradicional de un gobierno jerárquico para abrazar modelos más flexibles, abiertos y colaborativos

Adaptar este concepto a la planificación urbana y territorial,  adquiere una dimensión particular. Patsy Healey en su ya clásico Collaborative Planning: Shaping Places in Fragmented Societies (1997), estableció las bases de esta traslación indicando que la planificación urbana debe ser capaz de construir redes de actores urbanos como base de un nuevo modelo de gobernanza para ciudades y territorios. 

Dicho de otro modo: no se trata de mandar desde lo alto, sino de facilitar y conectar; no hablamos de controlar, sino de coordinar. Esta es la base de lo que hoy denominamos gobierno relacional, un enfoque mediante el cual los Ayuntamientos dejan de ser proveedores de servicios y pasan a ser facilitadores institucionales: conectan agentes, articulan alianzas, dinamizan proyectos. Es un modelo que ya no se basa en órdenes y jerarquías, sino en la cooperación multiactor y en el trabajo interdepartamental. En ese “romper silos y tejer hilos” que permita colaborar de manera transversal tanto dentro como fuera del Ayuntamiento.

La participación como palanca del gobierno relacional

Si la gobernanza urbana exige sistemas relacionales, entonces la participación ciudadana se convierte en su palanca fundamental. Pero para que la participación tampoco se torne en un ejercicio frustrante o en un acto de maquillaje, se deben diseñar procesos participativos útiles y gratificantes para que la ciudadanía perciba que su implicación tiene un impacto real.

Esto conecta directamente con la arquitectura de gobierno relacional que venimos defendiendo: no basta con abrir encuestas o celebrar sesiones participativas. Se trata de incorporar a la ciudadanía y a los actores urbanos en la coproducción de decisiones, en el codiseño de proyectos, en la implementación y seguimiento de planes. Para establecer así una relación de corresponsabilidad real y sostenida entre todos los actores e instituciones implicadas.

Esta visión coincide con una idea central de la gobernanza urbana: para que los planes y estrategias funcionen, debe diseñarse una arquitectura relacional que reconozca a las instituciones públicas, actores urbanos y ciudadanía como agentes activos de cambio, proporcionándoles espacio, recursos y mecanismos de interacción eficaces. En ese marco, los espacios y canales de diálogo y participación —ya sean foros urbanos, grupos motor o comités por proyecto— dejan de ser meras declaraciones retóricas y pasan a ser nodos operativos donde la cooperación multinivel, multiactor y multisector ocurre de verdad.

Un cambio de paradigma inexorable

Este cambio de paradigma que estoy planteando exige reconocer que la administración municipal no puede ni debe actuar en solitario. Como tan bien han señalado Joan Subirats, Ismael Blanco o Ricard Gomá, la gobernanza urbana requiere rediseñar la institucionalidad. Y este nuevo planteamiento ha de pensarse desde la colaboración interdepartamental, la coordinación multinivel y la implicación de actores diversos. Solo así lograremos que las estrategias urbanas no se queden en papel mojado y se implementen de forma efectiva, articulando recursos y voluntades diversas en un proyecto de ciudad compartido.

Soy consciente de que lo que propongo no es una tarea sencilla. Pero sí inexorable. Porque en ello nos va el futuro de nuestras ciudades. Y de quienes las habitan.